实现城市园林绿化持续发展之路
——关于东营市经营园林的思考
刘美海 王海生 周庆芳 张志明
(山东东营市园林 257091)
东营市城市园林绿化建设取得了引人注目的成就，但随着城市化进程的不断加快，城市绿化筹资难、绿化资产保值难、绿化水平提升难的“三难”问题，越来越严重地制约着绿化事业 的进一步发展。如何以经营城市的理念，打破发展瓶颈，倡导经营园林，走一条城市绿化持 续快速发展之路，是当前园林建设的当务之急。
一、经营园林是我市城市绿化发展的必然
经营园林就是把城市园林绿化作为一个产业来经营，按照市场经济规律，把园林建设由简单再 生产，变成资本运营，根据不同项目、不同环节，确定不同运作方式，保证经济、生态、社 会效益的最优化、最大化，实现园林建设的良性循环和持续发展。
(一)经园林是经营城市的客观要求 城市绿化是城市生态基础设施，也是城市最有活力的有形资产，对东营这样一个生态基础脆 弱的资源型城市来说，更是生态重建的唯一手段。计划经济条件下形成的现有城市绿化运行 机制的局限性日益显现出来，而经营城市要求城市市政设施作为资本运营，园林绿化也毫无 例外，但与其他水、电、路、暖等市政设施不同的是，前者在建设后期发挥效益，且增值， 后者在建设胶期即从土地收益中表现出来，不增值。期望土地收益如何计算、如何运营与土 地、房产二级市场相联系，其巨大的潜在效益表现为城市合实力的提高。仅看到其公益性势 必损害园林建设在城市发展中的地位，没有经营园林的经济城市是不完全的，也不利于城市 健康持续发展。
(二)经园林是城市绿化可持续发展的必由之路 园林绿化持续发展问题在我市十分突出，表现在盐碱地绿化的技术要求上，也表现在巨大的 资金投入上，更表现在不适宜的运营方式上。从根本上解决盐碱危害，靠的是技术进步与科 技攻关，需联合一定科研力量来协同进行；建立多元化投入机制是解决资金问题的有效途； 以市场运作的理念发展城市绿化，则需要引入竞争机制，调动每个人的积极性，这些问题都 是经营园林在不同层面上的反映。要实现城市绿化可持续发展，必须走经营园林之路。
(三)经营园林是提升城市文明，改善投资环境的有效途径 大招商的目的是实现大发展，提升城市文明可以促进招商引资，城市间的竞争是文化底蕴、 城市环境、综合实力的较量。园林绿化从城市软景观上为提升城市文明提供了一个平台。构 建有鲜明地方特色的城市文化，创造清新宜人的城市环境，是提升城市文明的手段，也是外 商注重的重要投资条件。
二、我市经营园林的条件分析
物质基础方面，我市园林建设倡导生态园林和文化建园，把握大绿地、大水面、大空间的城 市风貌特色，建成了公园、游园、道路绿化、水系、广场等一批具有审美价值与文化的内涵 及活动功能的园林空间，初步形成了生态园林绿化体系；机制上确定了政府投入为主，企业 、外商、个人投入为补充的资金筹措施渠道；队伍建设方面，锻炼了一支吃苦耐劳、能打硬 仗的专业队伍，他们土生土长，熟悉当地特点，技术人员比例高，专业配置合理，成为经园 林的主要参与者。近年来，我市在经营园林方面进行了一些有益的尝试，如清风湖公园实行 与房地产开发项目结合，谁投资、谁建设、谁管理的模式；万达集团等的认建绿地、树立 企业形象的做法，市园林部门项目法人制的建立及绿化养护权的拍卖转让；胜利油田胜大集 团的园林产业化研究等等，在取得了实效的同时积累了经营园林的经验。更重要的是广大干 部职工解放思想、转变观念不再停留在口头上，而是体现在了进取精神和创新意识的明显提 高上，为经营园林作了必要的心理准备。
三、我市经营园林的对策与措施
园林经营可区分为园林资产经营与园林资本经营两上层次。资产经营是以资产为对象的经营 活动，资本经营是在资产经营基础上发展起来的高级经营方式，后者强调在资本安全的前提 下，通过对存量资产进行科学运作与配置，实现资本增值。园林经营与其他城市设施的经 营运作有共性，也有区别，区别之一是园林资产升值不仅在建设的前期体现出来，更多的是 在较长时期通过营造优美环境，提高城市合实力上而体现出来，我市园林经营的目的是通过 市场机制盘活动园林资产，以资本增值为中心，发挥资源优势，促进园林绿化的良性循环，实现经济生态社会三大效益的协调统一。 (一)深化公用事业体制改革，强化政府职能 城市绿化作为公用事业，应继续坚持“人民城市人民建”的原则，积极倡导社会各界投入园 林绿化事业；通过特许经营与放开经营相结合的方式，大力提倡农民建园、企业建园，吸引 社会捐资建绿，通过出让绿地冠名权、广告经营权等方式吸引更多的资金投入到城市绿化事 业中来。 政府通过园林绿化主管部门实现的规划、计划、市场等宏观管理是保证实现经营园林、实现 城市绿化健康持续发展的有力手段，近两年的实践表明：政府缺位失位及任何环节的失控都 会对经营园林的正确实施带来巨大影响，切忌一哄而起，无序经营；同样地，政府行为的越 位换位与事无巨细，也不利于市场经济条件下城市绿化的健康发展。油田与地方、东城与西 城，园林部门与公路、水利、林业等部门在城市绿化工作中确有一个协同配合、相互制约的 ，目前不仅产权条块分割，绿化管理也各有所属，中心城绿化只有靠总体规划和绿地系统 规划的严格实施来统一。不仅如此，还要形成以园林主管部门为主的协调机制，规划一支笔 ，建设一盘棋，实行一个绿化体系下的动态管理。
(二)建立政府投入为主的多元化园林建设投入机制 城市园林绿化是城市生态基础设施，是改善生态环境和提高广大人民群众生活质量的公益事 业。如前所述，与其他城市基础设施不同的是，其效益发挥需经较长的时间，所以其公益性 不容置疑。国发［2001］20号《国务院关于加强城市绿化建设的通知》中指出，“城市绿化 建设资金是城市公共财政支出的重要组成部分，要坚持以政府投入为主的方针，建立多元化 的资金渠道”，“城市各级财政识应安排必要的资金保证城市绿化工作的需要，尤其要加大 城市绿化隔离带和大型公园绿地建设的投入，特别是要增加管理维护资金。”随着我市中心 城区的扩大需要巨大的投入来支持城市绿化的协调发展，仅靠财政投入显然不足，经营园林 就要实现投入机制创新，按项目分类开辟多元化融资渠道。
当前我市城市绿化大体可分四类：一类是城市大环境绿化，用以改善总体生活质量，一般为 政府领导下全社会的投入；第二类是单项环境绿化，如城市街头绿地、居住区绿地、公园、 广场等，主要是为市民提供休息空间，可结合房地产、公建项目开发，由发展商承担，或通 过提高邻近地段地价，收取“绿化配套费”进行经营管理；第三类是以经济效益为主的旅游 性娱乐性园林项目，可配合城市旅游业的发展，或由政府财政投入，或由集体或个人兴建， 由开发商投资经营，只要监督得法，经营对路，最易实现社会、环境，经济效益的统一；第 四类是单位附属绿地，仍由各单位合理绿化，注意开墙透绿，使之融入城市环境。实际工作 中，应坚持谁投资、谁受益的原则，签订长期合同，明晰产权，保护资人的合法权益，逐渐 建立以政府投入为主，企业、人人、外商一齐上的多元化投入机制。
(三)建立园林绿化工程项目法人责任制度 园林绿化工程作为城市基础设施项目和以财政投入为主的项目，应按政企业分开的原则组成 法人。实行建设项目法人责任制是园林建设与国际接轨的重要一环，也是经营园林的法规保 障。园林绿公益性、三大效益的内在联系要求项目法人应具备相应的政治、业务素质和组织 能力，具备项目管理工作的实际经验，特别应具备组织项目规划论证的能力。项目法人除对 工程质量负总责外，还要利用合理的价值体系，以经济学为指导对工程立项及建成后的生态 效益和间接经济效益作出科学的综合评估，项目法人应对评估结果负终身责任。
(四)实现城市绿化的体制创新及生产管理专业化 目前我市城市绿化管理体制实行分片管理的办法，中心城东城由市市政局负责，开发区由开 发区管委会负责，西城部分路段和东城北区由东营区政府负责，西城其他区段由胜利油田负 责。这种划分使中尽城绿化缺乏统一规划和组织领导，使基层单位疲于应会，缺乏政策依据 ，影响着绿化的进展。必须深化园林体制改革，探索有昨于园林企事业单位发展的管理模式 和组织体系。基本思路是：以改革为动力，积极推进政企分开、政事分开、事企分开、管理 层与作业层分开的“四分开”改革，努力推进绿化建设和养护管理市场化与放开经营，事业 单位变“以费养人”为“以费养事”，形成激励竞争机制；园林企业单位实施资产重组，树 立行业品牌，走产业化之路。为此理顺行业管理关系至关重要：
1、市园林绿化主管部门 代表市政府进行城市绿化行业，编 绿化规划和计划，研究提出城市绿化发展的方向和目标 ，严格执行绿线管理制度，制订园林绿化产业政策，行使法律赋予的行政许可权，引导城市 绿化健康发展。建议在主管部门设置具规划、计划、市场、群众绿化等职责的职能科室，强 化行政职能。
2、事业单位 ①主管部门授权行使管理职能的事业单位 A中心城设园林绿化工程交易中心，负责中心城区工程招投标、信息发布等。 B市园林部门设立园林绿化指导站，对重大工程项目进行论证、实施。 C在市园林部门设受市质监站双重领导的园林工程质量监督站，负责全市工程质量指导及定 额管理。 D在市园林主客部门设负责全市园林绿化监督察执法的园林监察中队。 ②其他事业单位 市园林科研所开展科研科普工作，承担职业培训，设立以科技推广、成果转化为主的企业法 人；事业单位养护作业层确定“以费养事”的新型劳动核算方式，开展绿化建设与养护工作 。 3、企业单位 设计、监理、施工、苗木生产、绿地养护等企业单位，按照市场经济规律参与市场竞争，通 过公平竞争求生存求发展。积极主动地推进园林产业与其他领域的联合、联营，壮大企业实 力，实现双赢或多赢。
经营园林是基于我市现阶段城市绿化工作特点的正确选择，有利于各种绿化资源的合理配置 。把经营园林放在经营城市中去运作，可以调动油田与地方、专业部门与其它行业方方面面 的积极性，彻底解决园林绿化持续高速发展中遇到的热点、难点问题，实现黄河三角洲经济 与社会协调发展。